政府治理現(xiàn)代化 關(guān)鍵在推進(jìn)法治

在黨的十八屆三中全會提出“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”之后，我們以“創(chuàng)新政府治理，深化行政改革”為主題進(jìn)行研討，具有非常重要的意義。政府治理是國家治理最為重要的組成部分。而政府治理現(xiàn)代化，最為關(guān)鍵的，最為基礎(chǔ)，也是最為突出標(biāo)志則是法治化。

用治理思維指導(dǎo)行政改革

黨的十八屆三中全會提出“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，是一個重大的理論創(chuàng)新和觀念創(chuàng)新。其突破意義體現(xiàn)在三個方面：一是在治國理念上，實(shí)現(xiàn)了從“統(tǒng)治”、“管理”、“控制”思維到“治理”思維的飛躍。“治理”最初是上個世紀(jì)九十年代產(chǎn)生的一種公共管理思想，其內(nèi)在精神即為“善治”，即更加強(qiáng)調(diào)治理的目標(biāo)性和價(jià)值性。這樣就實(shí)現(xiàn)了制度與道德的統(tǒng)一。二是把制度作為國家治理體系和治理能力的重要載體，強(qiáng)調(diào)了制度的根本性和優(yōu)先性，體現(xiàn)了社會主義制度自覺與自信。三是把推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo)，也是社會主義改革理論的創(chuàng)新。以前，我們只是認(rèn)為改革就是要改與生產(chǎn)力不相適應(yīng)的生產(chǎn)關(guān)系以及與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)不相適應(yīng)的上層建筑，但改革的具體目標(biāo)并不明確，而現(xiàn)在我們的非常明確地提出改革就是要通過制度發(fā)展和完善，實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化理念的提出，要求我們用治理的思維來研究政府管理和行政改革。

從治理的視角審視和研究政府管理和行政改革，對我們會有重要的啟發(fā)。一是治理的觀念會讓我們思考政府管理或行政過程的根本目標(biāo)是什么？行政固然要以完成一定的行政目標(biāo)和行政任務(wù)為指歸，但還應(yīng)當(dāng)有更為重要的目標(biāo)。在我們國家，政府往往有許多很具體的指標(biāo)和任務(wù)，如保證多高的經(jīng)濟(jì)增長率，實(shí)現(xiàn)了哪些經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展指標(biāo)，但除此之外，政府還有其他更為重要的目標(biāo)，如通過行政過程實(shí)現(xiàn)公平正義、促進(jìn)社會和諧、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展、增進(jìn)人民幸福等等。黨的十八屆三中全會有一個創(chuàng)新點(diǎn)，那就是提出：全面深化改革要“以促進(jìn)社會公平正義、增進(jìn)人民福祉為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)”，明確把“公平正義、人民福祉”作為改革的價(jià)值目標(biāo)。對發(fā)展中國家來講，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期，只注重增長、只注重經(jīng)濟(jì)、只注重完成具體行政目標(biāo)，是可以理解的，但在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展到一定的水平，要克服“中等收入陷阱”，政府目標(biāo)就需要做出必要的調(diào)整。而治理正是為我們提供了更為全面理念和價(jià)值，使我們以更加全面的思維來理解政府職能和行為。其次，政府治理還為提供了一個更廣闊的視角，既管理者與機(jī)構(gòu)與社會、與人民之間更平等的互動關(guān)系。既然是治理，政策決策也需要更加民主化，要能夠反映各個方面的利益訴求。再次，政府治理還使我們把行政職能系統(tǒng)與行政運(yùn)行系統(tǒng)聯(lián)系起來，使我們的關(guān)注點(diǎn)不僅在行政管理的對象即社會和人民身上，而且還要關(guān)注自自身，即政府內(nèi)部的運(yùn)行和功能。由此可見，治理的概念，尤其政府治理的概念，為進(jìn)一步深化行政改革提供了全新的視閥，以政府治理現(xiàn)代化為主線，是我們推進(jìn)行政改革的重要思路。

法治化是政府治理現(xiàn)代化的最核心的標(biāo)志

與“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”相對應(yīng)，我們就有一個“政府治理現(xiàn)代化”的概念。什么是政府治理現(xiàn)代化呢？政府治理現(xiàn)代化，有許多內(nèi)容和體現(xiàn)，比如民主化、法治化、智能化等等。而在這其中，法治化是最為核心的內(nèi)容和標(biāo)志，是實(shí)現(xiàn)政治治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵。迄今為止，人類社會共出現(xiàn)過神治、人治和法治三種治理方式。法治是在現(xiàn)代民主制度上產(chǎn)生的一種現(xiàn)代的治理方式。其優(yōu)點(diǎn)和進(jìn)步性無需贅述。但仍需強(qiáng)調(diào)的是法治是以民主為基礎(chǔ)的，民主是法治的基石，沒有民主，就沒有法治。中國歷史上雖然幾千年前就出現(xiàn)了“法治”一詞，也有主張“法治”的法家思想，但那種法治都是為維護(hù)專制統(tǒng)治的，不是真正意義上的法治，有別于現(xiàn)代民主制度基礎(chǔ)上的法治。與中國民主化進(jìn)程相聯(lián)系，中國的法治化進(jìn)程依然任重道遠(yuǎn)。十八屆三中全會，吹響了新的歷史條件下全面深化改革的號角，這是破除發(fā)展體制機(jī)制障礙、進(jìn)一步推進(jìn)中國特色社會主義健康發(fā)展的必須舉措。有許多學(xué)者甚至把這次改革的革命性與三十五前年開啟改革開放的革命性相提并論?，F(xiàn)在，我們也制定了全面改革的規(guī)劃，成立了領(lǐng)導(dǎo)小組，更加注重頂層設(shè)計(jì)，除了中央從宏觀上制定改革規(guī)劃，各地方也著力推進(jìn)各個領(lǐng)域的改革。然而，除了各領(lǐng)域、各層次體制機(jī)制的改革，改革的根本在于推進(jìn)民主和法治。沒有這一條，改革就不可能走得很遠(yuǎn)，也不可能真正取得實(shí)效，就更不可能為中國特色社會主義事業(yè)提供不竭的動力。

諸多改革的推進(jìn)都有賴于政府治理法治化的推進(jìn)。比如，在經(jīng)濟(jì)體制改革方面，十八屆三中全會提出“經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系”。這是一個很重要的判斷和觀念，但并不是一個最新判斷和觀念。在上個世紀(jì)90年代，我們就開始提出“政企分開”“黨政分開”等等，其實(shí)就已經(jīng)認(rèn)識到要正確處理政府和市場的關(guān)系。但是為什么幾乎二十年后我們?nèi)匀话颜c市場的關(guān)系做為經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題呢？這說明了一點(diǎn)，在改革開放過程中，我們一直沒有解決好政府與市場的關(guān)系問題。進(jìn)一步而言，就是沒有以法治化的思路規(guī)范政府與市場的關(guān)系。這樣才形成了二三十年來，我們一直在這一問題徘徊?，F(xiàn)在要解決這一問題，除了厘清政府與市場的關(guān)系，關(guān)鍵則在于要真正用法治去規(guī)范政府的權(quán)力尤其是經(jīng)濟(jì)權(quán)力。沒有政府權(quán)力的法治化，試想一下，這一問題以后還會繼續(xù)困擾我們。

又比如在經(jīng)濟(jì)政策方面，盡管宏觀調(diào)控有效地保證了經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和長期經(jīng)濟(jì)發(fā)展的穩(wěn)定，但另一方面，各個層次，有形之手毫無制約地伸進(jìn)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，左右經(jīng)濟(jì)，導(dǎo)致市場不能健康發(fā)育和經(jīng)濟(jì)泡沫化等問題?，F(xiàn)在已經(jīng)被推到懸崖邊的房市，最關(guān)系民生、最關(guān)乎社會公正，最影響財(cái)富分配，這種情況的出現(xiàn)，政府權(quán)力自身的利益與考量無疑是一個重要的幕后推手。而這正是極大地暴露出法治的極大不完善。

與此相聯(lián)系的一個問題腐敗問題。權(quán)力沒有被關(guān)進(jìn)籠子里，不僅會導(dǎo)致權(quán)力對社會和市場的干擾和誤導(dǎo)，而且會為權(quán)力尋租提供便利的條件。因此，需要運(yùn)用法治的方式和辦法，規(guī)范權(quán)力的使用及使用的程序，把權(quán)力納入法治的軌道。

又比如，在社會管理領(lǐng)域，今天我們面臨越來越嚴(yán)峻的反恐局勢，這要求我們有效運(yùn)用國家暴力有效制止犯罪，這一點(diǎn)沒有任何問題，但另一方面，也需要我們運(yùn)用法律對國家暴力的使用做出嚴(yán)格的規(guī)范。在肯定國家暴力使用必要性的同時，更需要對國家暴力的使用賦予充足的合法性，也就是說，要更加謹(jǐn)慎和充分地保障公民合法的人身和自由權(quán)利。

凡此種種，都說明法治是政府治理的關(guān)鍵。法治是現(xiàn)代政治文明的核心價(jià)值，通過推進(jìn)政治治理的法治化，建成一個法治化政府，是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。

法治化政府的要求

法治化政府都包括哪些內(nèi)容和要求呢？

一是政府權(quán)力法定。政府的職能是什么，有哪些權(quán)力，應(yīng)當(dāng)有法律的授權(quán)。政府權(quán)力不能超越法律的授權(quán)。現(xiàn)在提出的政府“法無授權(quán)不可為”，社會“法無禁止即可為”，在理念上首先是一個巨大的歷史進(jìn)步。當(dāng)然，這里的法應(yīng)當(dāng)是“良法”，是充分反映人民意志，體現(xiàn)公平正義之法，而且是經(jīng)過法定程序產(chǎn)生的法律。

二是政府行政過程法治化。行政決策要堅(jiān)持民主化。政府任何一項(xiàng)決策都事關(guān)社會利益的分配，因此，政府決策必須能夠反映社會的共同利益，同時也要兼顧各方利益，能夠體現(xiàn)社會公平正義。而要做到這一點(diǎn)，就必須做到?jīng)Q策民主化。決策民主化也是保證決策科學(xué)化的前提。但決策民主化要以一套規(guī)則和制度做保證，即需要法治化做保證。行政執(zhí)行同樣要法治化，使得行政執(zhí)行充分依照法律進(jìn)行，即所謂依法行政。

三是行政監(jiān)督和問責(zé)法治化。在行政過程中，行政監(jiān)督和行政問責(zé)同樣是重要的環(huán)節(jié)。但長期以來，這個環(huán)節(jié)之所以受到忽視，重要的原因在于在法治化方面仍然比較薄弱。近些年，這些方面有所加強(qiáng)，尤其是隨著中央監(jiān)督和反腐力度的加大，行政監(jiān)督和問責(zé)有增加趨勢。但另外一方面，行政監(jiān)督和問責(zé)仍然需要用法治的手段使其常態(tài)化和規(guī)范化。大家知道，現(xiàn)在網(wǎng)絡(luò)等新媒體在監(jiān)督和問責(zé)方面作用越來越大，但同時也出現(xiàn)了無序化的亂象，這些都需要納入法治的軌道。

四是政府自身管理的法治化。政府系統(tǒng)本身的治理也是政府治理的重要方面。政府自身的機(jī)構(gòu)設(shè)置、公務(wù)人員招錄、使用、管理等也都需要納入法治化軌道，減少人治的色彩。

談到政府治理的法治化或法治政府問題，對于西藏地區(qū)尤其具有重要意義。黨的十八大之后，中央領(lǐng)導(dǎo)對西藏工作做出了重要指示。習(xí)近平總書記提出“治國必治邊，治邊先穩(wěn)藏”的治藏方略。俞正聲主席提出“依法治藏、長期建藏、爭取人心、夯實(shí)基礎(chǔ)”指導(dǎo)思想。在中央的治藏戰(zhàn)略中，依法治藏是核心和基本遵循。西藏工作有其特殊性，西藏工作的指導(dǎo)思想是一個中心即以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，兩件大事即發(fā)展和穩(wěn)定兩件大事，四個確保即“確保經(jīng)濟(jì)社會跨越式發(fā)展、確保國家安全和西藏長治久安、確保各族人民物質(zhì)文化生活水平不斷提高、確保生態(tài)環(huán)境良好”。“穩(wěn)藏”，實(shí)現(xiàn)長治久安，是西藏工作的戰(zhàn)略目標(biāo)，而要實(shí)現(xiàn)持續(xù)穩(wěn)定、長期穩(wěn)定和全面穩(wěn)定，最根本的也是要通過法治化的途徑予以保障。要實(shí)現(xiàn)真正的穩(wěn)定和長治久安，法治是根本途徑，也是長遠(yuǎn)之策。

（作者為西藏自治區(qū)黨校副校長；該文為作者在2014年6月14日“創(chuàng)新政府治理，深化行政改革”第五屆行政改革論壇上的演講）

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